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M.m.B. - 21.03.2006 - BERICHT zur Teilnahme an der 7. Verhandlungsrunde für eine UN-Konvention

BERICHT zur Teilnahme an der 7. Verhandlungsrunde für eine UN-Konventionzum Schutz und zur Förderung der Rechte und Würde von Menschen mit Behinderungen vom 16.01. bis 03.02.2006

Hintergrund der UN-Konvention

 

Die Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen (VN) verhandeln seit 2002 in einem Ad Hoc Komitee über eine Menschenrechtskonvention, mit der die Menschenrechte und fundamentalen Freiheiten behinderter Menschen sichergestellt werden sollen. Grundlage der Verhandlungen ist die Resolution 56/168 der Generalversammlung vom 19.12.2001.

 

Obwohl bereits bestehende Menschenrechtsinstrumentarien, darunter insbesondere die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte der VN (1948) sowie der Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte und der Internationale Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte der VN (1966), die Menschenrechte ohne Unterscheidung für alle Menschen gewährleisten sollten, ist die Realität von diesem Ziel weit entfernt:

 

Nach Angaben der Weltbank sind rund 600 Millionen Menschen weltweit behindert und die ganz große Mehrheit lebt in Entwicklungsländern. Gerade dort zählen sie oft zu den ärmsten Randgruppen, die kaum Unterstützung erfahren und sind oft völlig vom gemeinschaftlichen Leben und von Leistungen ausgeschlossen. Dies gilt vor allem für Frauen und Mädchen mit Behinderungen: Nur 1 % können lesen und schreiben, drei Viertel haben keinerlei Zugang zu einem Arbeitsleben, sie haben eine schlechtere Gesundheitsversorgung und erfahren in hohem Maße Gewalt und Missbrauch.

 

Die Konvention bedeutet nun einen Paradigmenwechsel für die Behindertenpolitik der Vereinten Nationen: Sie ist das erste Dokument, das Behinderung nicht aus dem medizinisch-sozialen Blickwinkel betrachtet, sondern die Sicherstellung von Menschenrechten zum Maßstab macht. Die Konvention wird keine neuen Rechte verankern, sondern verpflichtet die Vertragsstaaten zu Maßnahmen, um behinderten Menschen die Anspruchnahme bestehender Rechte zu gewährleisten. Dabei wird die Konvention von folgenden Grundprinzipien geleitet: Würde, individuelle Autonomie einschließlich der Freiheit, eigene Entscheidungen zu treffen sowie die Unabhängigkeit der Person; Nichtdiskriminierung; die volle und wirksame Teilhabe und Einbeziehung (Inklusion) von Menschen mit Behinderungen als gleichberechtigte Bürger der Gesellschaft; Respekt vor der Unterschiedlichkeit und Akzeptanz von Behinderung als Teil der menschlichen Vielfältigkeit und Menschlichkeit; Chancengleichheit; barrierefreier Zugang und Gleichberechtigung von Mann und Frau.

 

Beteiligung des SoVD

 

Der SoVD hat die Verhandlungen zur UN-Konvention seit deren Beginn in Zusammenarbeit mit dem Deutschen Behindertenrat (DBR) begleitet. Noch während der SoVD-Geschäftsführung des DBR 2002 wurde eine Arbeitsgruppe UN-Konvention gegründet. Seit dieser Zeit ist der SoVD auch in die ministerielle Arbeitsgruppe beim BMAS eingebunden. Mit der deutschen Regierungsdelegation besteht ein guter und regelmäßiger Austausch. Zur Fachkonferenz des Bundesbehindertenbeauftragen "Menschenrechte und Behinderung" im November 2004 war eine Vertreterin des SoVD als Berichterstatterin eingeladen.

 

Vor dem Hintergrund, dass der Entwurf der Konvention in keiner Weise die doppelte und mehrfache Diskriminierung widerspiegelte, der behinderte Frauen und Mädchen weltweit ausgesetzt sind, startete der SoVD gemeinsam mit dem "Netzwerk Artikel 3" Ende 2004 das Projekt "Behinderte Frauen in der UN-Konvention sichtbar machen", das über eine eigene Internetseite verfügt (www.un-behindertefrauen.org). In diesem Zusammenhang wurde die weltweite Vernetzung behinderter Frauen gestärkt. Mit Positions- und Hintergrundpapieren wurde die Notwendigkeit betont, dass die Konvention die spezifische Situation behinderter Frauen und Mädchen auch im Wortlaut berücksichtigen muss.

 

Diese Zielsetzung diskutierten SoVD und Netzwerk Artikel 3 im Dezember 2005 auch mit dem Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (BMFSFJ) sowie Völkerrechtsexperten, unter anderem Dr. Ineke Boerefijn vom SIM Niederländischen Institut für Menschenrechte in Utrecht, Mara Bustelo vom Büro der UN-Hochkommissarin für Menschenrechte in Genf und Prof. Andrew Byrnes von der Universität New South Wales in Sydney. Hiernach entstand ein Gutachten, in dem dargestellt werden konnte, dass spezifische Bestimmungen zur Verbesserung der Situation behinderter Frauen und Mädchen auch völkerrechtlich notwendig und möglich sind. Eine Vertreterin des SoVD stellte die Ergebnisse des Gutachtens gemeinsam mit einer Vertreterin vom Netzwerk Artikel 3 während der 7. Verhandlungsrunde in New York vor und begleitete die Verhandlungen auch in diesem Sinne.

 

Ablauf der 7. Verhandlungsrunde

 

Im Vorfeld zur 7. Sitzung des Ad Hoc Komitees hatte der Vorsitzende, der neuseeländische Botschafter Don McKay, den Entwurf der Konvention auf Grundlage der bisherigen Verhandlungen überarbeitet. Während der 7. Sitzung wurde dieser gesamte überarbeitete Text diskutiert. Dabei können die Behindertenverbände nach Abschluss der Stellungnahmen zu einzelnen Artikeln ebenfalls Stellungnahmen abgeben.

 

Die Behindertenorganisationen arbeiten in der Plattform des International Disability Caucus (IDC) zusammen, um möglichst "mit einer Stimme" zu sprechen und wahrgenommen zu werden. IDC erarbeitet Stellungnahmen und Schattentexte. Um Vorschläge für behinderte Frauen und Mädchen zu diskutieren und zu entwerfen, hat sich ein "Women?s IDC" gebildet.

Vor dem Hintergrund des zuvor erstellten Gutachtens lag ein Schwerpunkt der Arbeit der SoVD-Vertreterin in der Arbeit mit dem Women?s IDC. Das Gutachten "Gendering the Draft Comprehensive and Integral International Convention on the Protection and Promotion of the Rights and Dignity of Persons with Disabilities? wurde von Disabled People International (DPI) in New York herausgegeben und war während der gesamten drei Verhandlungswochen Diskussionsgrundlage. Der Women?s IDC verfasste vier schriftliche Stellungnahmen, um auf aktuelle Verhandlungsergebnisse zu reagieren. Auch im Plenum wurde zu frauenpolitisch wichtigen Artikeln Stellung bezogen.

 

Ergebnisse der 7. Verhandlungsrunde und Bewertung

 

Unter der geschickten Verhandlungsführung des Vorsitzenden Don McKay wurde der gesamte Text durchdiskutiert, viele strittige Punkte der Konvention aus dem Weg geräumt oder in Reichweite eines Konsens gerückt. Die EU - unter dem Vorsitz Österreichs - zeigte sich wesentlich flexibler als in den vorangegangen Verhandlungen und hat tatkräftig zum erreichten Fortschritt beigetragen. Der überarbeitete Text ist auf der Internetseite des Ad Hoc Komitees abrufbar (www.un.org/esa/socdev/enable).

 

Im Hinblick auf die Einbeziehung spezifischer Bestimmungen für Frauen und Mädchen mit Behinderungen konnte ein Durchbruch erzielt werden: Der aktuelle Entwurf sieht nunmehr im ersten Abschnitt der Konvention, der die allgemeinen behinderungsspezifischen Prinzipien und Verpflichtungen für die Vertragsstaaten festschreibt, einen eigenen Artikel (Artikel 6) vor. Hierin wird anerkannt, dass behinderte Frauen und Mädchen mehrfacher Diskriminierung ausgesetzt sind und dass daher spezifische Maßnahmen notwendig sind, damit behinderte Frauen und Mädchen alle Menschenrechte und Grundfreiheiten gleichberechtigt in Anspruch nehmen können. Darüber hinaus ist vorgesehen, dass die Vertragsstaaten in Artikel 16 (Schutz vor Ausbeutung, Gewalt, Missbrauch), Artikel 25 (Recht auf Gesundheit) sowie in Artikel 33 (Nationale Durchsetzung und Überwachung) zu Maßnahmen verpflichtet werden, die geschlechtsspezifische Unterschiede berücksichtigen.

 

Damit würde diese Konvention die erste rechtlich bindende Menschenrechtskonvention, die anerkennt, dass es bei der Inanspruchnahme von Menschenrechten und Grundfreiheiten geschlechtsspezifische Unterschiede gibt.

 

Neben allen gefundenen Übereinstimmungen konnten jedoch auch wesentliche Fragen noch nicht abschließend geklärt werden. Hierzu gehören, u. a.,

 

? Verbesserung und Erweiterung der frauenspezifischen Bestimmungen:

 

Sowohl der Women?s IDC als auch viele verhandelnde Mitgliedstaaten forderten über das bereits Erreichte hinaus frauenspezifische Maßnahmen in weiteren Artikeln, insbesondere in Artikel 24 (Recht auf Bildung), Artikel 27 (Recht auf Arbeit und Beschäftigung), Artikel 29 (Recht auf Teilhabe am politischen und öffentlichen Leben). Darüber hinaus müsste aus Sicht der Frauen erreicht werden, dass Artikel 6 als eigenständiger Artikel bestehen bleibt und der Text nicht in Artikel 4 (Allgemeine Verpflichtungen) eingefügt wird, wie es beispielsweise die EU fordert. Dies ist wichtig, damit die Vertragsstaaten bei der Umsetzung der Konvention sowie bei der Berichterstattung über unternommene Maßnahmen klar zur Situation behinderter Frauen und Mädchen Stellung nehmen.

 

Um hier Nachbesserungen zu erreichen sind noch große Anstrengungen notwendig, damit im August eine Mehrheit der Verhandlungsstaaten diese Forderungen unterstützt.

 

? Artikel 12 (Gleichberechtigte Anerkennung als Person vor dem Gesetz):

 

Bis zum Schluss der 7. Verhandlungsrunde konnte zu diesem Artikel keine Einigung gefunden werden. Die Behindertenorganisationen, und mit ihnen viele Staaten, treten für einen Wortlaut ein, nach dem Menschen mit Behinderungen in Entscheidungsprozessen unterstützt werden sollen. Angesichts der Tatsache, dass das Gesetz vieler Staaten noch die Möglichkeit der Vormundschaft für behinderte Menschen vorsieht, fechten allerdings nicht wenige Regierungsdelegationen für einen Wortlaut, nach dem "Schutzvorkehrungen" für Menschen mit Behinderungen getroffen werden müssen, wo Vertragsstaaten ein solch gesetzlich verankertes Verfahren vorsehen. Die Behindertenorganisationen sehen in einer solchen Formulierung einen Freibrief für die Fortsetzung der Vormundschaft. Für sie bedeutet das den potentiellen Ausschluss von Menschen mit einer geistigen oder auch psychischen Behinderung aus dem Wirkungskreis der Konvention. Einige Organisationen knüpfen ihre Zustimmung zur Konvention an die Lösung dieser Frage.

 

Der SoVD unterstützt die Position der internationalen Behindertenverbände und ihren Lösungsvorschlag nach dem Modell des "Supported Decision Making" (unterstützte/assistierte Entscheidung). Damit würde vermieden, dass behinderte Menschen in zwei Klassen aufgeteilt werden: In solche, die die in der Konvention aufgeführten Menschenrechte selbständig wahrnehmen können und solche, denen diese Rechte zwar zustehen, sie aber nur mit Hilfe eines gesetzlichen Vertreters wahrnehmen dürfen. Menschen, die Schwierigkeiten haben, ihre Rechte selbstständig auszuüben, muss das Recht eingeräumt werden, Unterstützung (Assistenz) einzufordern, um sie in die Lage zu versetzen, rechtliche Erklärungen abzugeben und zu verstehen.

 

? Artikel 32 (Internationale Zusammenarbeit)

 

Dieser Artikel ist vor allem für Entwicklungsländer unter den Verhandlungsstaaten von grundlegender Bedeutung. Die sehr moderne Konvention, die beispielsweise die Nutzung und Förderung moderner Technologien sowie die Schaffung von Barrierefreiheit vorschreibt, um die Ziele der Konvention zu erreichen, ist für viele Staaten ohne einen effektiven Artikel zur Internationalen Zusammenarbeit nicht ratifizierbar. Umgekehrt wollen Industriestaaten eine Bestimmung vermeiden, die darauf hinausläuft, dass die Umsetzung der Konvention von internationaler Zusammenarbeit abhängig gemacht wird. Sie fordern daher eine Klausel, die ausdrücklich festschreibt, dass die Verpflichtung zur Umsetzung der Konvention nicht von internationaler Zusammenarbeit abhängig ist. Andere Staaten meinen, dass diese Klausel unnötig sei, wo doch die gesamte Konvention genau diese Rechte und Pflichten darlege.

 

Im Ergebnis wird es wohl einen separaten Artikel zur Entwicklungszusammenarbeit geben, wobei versucht werden wird, bis zur nächsten Sitzung im August einen Kompromissvorschlag zu finden, der die Wünsche beider Seiten erfüllt.

 

? Artikel 34 ff. (Internationales Überwachungssystem, Monitoring)

 

Schon seit Beginn der Verhandlungen wurde bei den Behindertenorganisationen sowie innerhalb und zwischen den Verhandlungsstaaten überlegt, wie ein Überwachungssystem der Konvention aussehen könnte. Trotz der aktuellen Kritik an der Effektivität der Überwachungssysteme anderer Menschenrechtskonventionen, halten Organisationen und Staaten es für notwendig, ein an bestehende Systeme angelehntes Monitoring zu schaffen. Andernfalls bestehe die Gefahr, dass der Konvention für behinderte Menschen nicht die gleiche Bedeutung beigemessen werde. Diskutiert wird daher die Schaffung eines Komitees, an das die Vertragsstaaten berichten. Unterschiedliche Ansätze gibt es z. B. im Hinblick auf die Auswahl und Besetzung des Komitees, die Durchführung des Berichtswesens und die Frage, ob es auch Individualbeschwerden geben soll. Unterschiedliche Positionen gibt es auch im Hinblick auf die Einrichtung der zusätzlichen Position eines/r Sonderbeauftragten, der oder die z. B. auch Beschwerden von NGOs oder Einzelpersonen an das Komitee herantragen könnte.

 

Während der 7. Verhandlungsrunde sollte ein Textvorschlag des Vorsitzenden zum ersten Mal im Plenum diskutiert werden. Leider blieb hierfür kaum mehr als eine Stunde Zeit. Für Irritation sorgte dann vor allem die Position der USA, wonach ein eigenes Gremium (Komitee), wie es in anderen Spezialkonventionen üblich ist, nicht notwendig sei. Die Überwachung könne durch bestehende Komitees mit übernommen werden. Diese Position wurde von den Regierungsdelegationen Russlands, Chinas und Australiens unterstützt.

 

Die Vorschläge zur Implementierung der Konvention werden eindeutig von den Paralleldiskussionen in anderen Gremien der Vereinten Nationen überschattet: Zum einen diskutiert die Generalversammlung derzeit intensiv über eine Reform der heftig umstrittenen Menschenrechtskommission in Genf, zum anderen denkt die Hochkommissarin für Menschenrechte über eine Reform der Gremien der Spezialkonventionen nach.

 

Nicht nur viele Regierungsdelegationen, darunter auch die EU, sondern auch die NGOs setzten sich dagegen für ein eigenes Monitoringsystem ein. Sie betonten die Notwendigkeit, trotz all dieser Diskussionen und Reformen ein unabhängiges Implementierungsgremium zu schaffen. Die Aufgaben und Verpflichtungen der Konvention seien zu umfangreich und erforderten zu viel Spezialwissen, als dass dies einfach von den ohnehin schon belasteten Gremien anderer Menschenrechtskonventionen adäquat mit erledigt werden könne. Zudem fordern die Organisationen, dass Behindertenverbände bei der Auswahl der Komiteemitglieder beteiligt werden und vor allem Mitglieder des Monitoring Komitees behinderte Experten/innen oder ausgewiesene Experten/innen der Behindertenpolitik sind. Diese Position wird vom SoVD ausdrücklich unterstützt.

 

Ausblick

 

Ginge es nach dem Willen des Vorsitzenden Don McKay, dann ist die 8. Verhandlungsrunde im August auch die letzte. In diesem Fall könnte die Konvention möglicherweise bereits von der 61. Generalversammlung - also noch vor September 2007 ? verabschiedet werden. Der Vorsitzende betonte, dass dies die am schnellsten verhandelte Konvention sein könnte, was nicht zuletzt auch an der äußerst effektiven Beteiligung der NGOs liege. Er habe noch keine UN-Konferenz erlebt, in der Delegierte mit den NGOs auf solch produktive Weise zusammenarbeiten würden. Er stellte aber auch klar, dass nur dann von einer erfolgreich verhandelten Konvention gesprochen werden könne, wenn die Behindertenorganisationen das Ergebnis als behinderungspolitischen Fortschritt anerkennen würden.

 

Während der 8. Verhandlungsrunde sollen nur noch Vorschläge aufgenommen werden, die eine wirklich breite Mehrheit im Ad Hoc Komitee finden. Vor dem Hintergrund der noch schwierigen offenen Themen bleibt abzuwarten, ob dies gelingen wird. Gerade die parallel laufenden Diskussionen, unter anderem zur Reform der Menschenrechtskommission in Genf, aber auch zur Reform der Vereinten Nationen allgemein, könnten die weitgehend konstruktive Arbeit des Ad Hoc Komitees noch beeinflussen.

 

Berlin im März 2006

 

Sabine Häfner

Sozialverband Deutschland

Bundesverband, Abt. Sozialpolitik