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Sozialstaat - 14.01.2005 - STELLUNGNAHME zum Entwurf des Berichts der Bundesregierung Lebenslagen in Deutschland - Der 2. Armuts- und Reichtumsbericht - vom 14. Dezember 2004

STELLUNGNAHME zum Entwurf des Berichts der Bundesregierung Lebenslagen in Deutschland - Der 2. Armuts- und Reichtumsbericht vom 14. Dezember 2004

I. Vorbemerkungen

 

Der Sozialverband Deutschland (SoVD) hat den vorliegenden Entwurf eines 2. Armuts- und Reichtumsberichts nunmehr zur Kenntnis genommen und dankt für die Gelegenheit zur Stellungnahme. Auf Grund der sehr kurzen Fristsetzung war eine rechtzeitige Stellungnahme zu dem über 450 Seiten umfassenden Berichtsentwurf nicht möglich. Wir bitten das Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung daher, künftig eine angemessene und ausreichende Zeit zur Stellungnahme einzuräumen.

 

Der SoVD begrüßt die Absicht der Bundesregierung, den 1. Armuts- und Reichtumsbericht mit dem vorliegenden Entwurf fortzuführen. Der SoVD hat die Notwendigkeit einer regelmäßigen Armuts- und Reichtumsberichterstattung stets nachdrücklich befürwortet und verbindet mit dem vorliegenden Entwurf eines 2. Armuts- und Reichtumsberichts die Erwartung, dass sich die Berichterstattung auch über diese Legislaturperiode hinaus verstetigen wird. Dabei sollten insbesondere die Bemühungen um eine Untersuchung des Reichtums in Deutschland intensiviert werden, da sich nur hierdurch neue Verteilungsspielräume erkennen lassen, die Grundlage für eine sozial gerechte Politik sind.

 

Die Gliederung des Berichts in einen Analyseteil (Teil A: Zentrale Trends und Herausforderungen) und in einen Maßnahmenteil (Teil B: Maßnahmen der Bundesregierung) ist aus Sicht des SoVD sachgerecht. Festzustellen ist jedoch, dass diese klare Gliederung insbesondere im Teil A nicht konsequent vollzogen und die Trennung in einen Analyse- und einen Maßnahmeteil daher stellenweise unscharf bleibt.

 

Festzustellen ist weiterhin, dass der mit der Agenda 2010 eingeleitete Umbau unserer sozialen Sicherungssysteme durch Abbau in dem vorliegenden Entwurf für einen 2. Armuts- und Reichtumsbericht einen sehr positiven und optimistischen "Anstrich" erfährt. Die Agenda 2010 bringt für viele Menschen, die sich über Jahrzehnte am Aufbau und der Finanzierung unserer sozialen Sicherungssysteme beteiligt haben und heute auf Leistungen der sozialen Sicherungssysteme angewiesen sind, erhebliche Belastungen mit sich. Die Lebenslagen der von Armut bedrohten und betroffenen Menschen werden durch die mit der Agenda 2010 verbundene Sozialgesetzgebung der vergangenen Jahre drastisch verschärft. Dies wird aus Sicht des SoVD in dem vorliegenden Berichtsentwurf nicht bzw. nur unzureichend gewürdigt.

 

Zum Entwurf im Einzelnen

 

1. Zu Teil A: Zentrale Trends und Herausforderungen

 

Die im Analyseteil (Teil A) des Berichtsentwurfs vorgenommene Bestandsaufnahme enthält eine Fülle von wichtigen Daten und Fakten zur Entwicklung der sozialen Integration. Gleichwohl besteht nach Auffassung des SoVD nach wie vor erheblicher Forschungsbedarf, da einige gesellschaftliche und politische Entwicklungen nicht hinreichend beleuchtet werden.

 

Dies gilt insbesondere im Hinblick auf eine differenzierte Darstellung der Einkommensverhältnisse älterer Menschen und insbesondere die Auswirkungen der Leistungskürzungen seit 1998 im Bereich der gesetzlichen Rentenversicherung. In diesem Zusammenhang sei darauf hingewiesen, dass allein die Riestersche Rentenreform 2001 nach dem Dritten Bericht zur Lage der älteren Generation zu einer langfristigen Zunahme der älteren Sozialhilfebezieher um ein Viertel in den alten und ein Drittel in den neuen Bundesländern führen wird. Auch die Zwischenergebnisse des Forschungsprojekts zur Einführung und Umsetzung der bedarfsorientierten Grundsicherung sollten nach Auffassung des SoVD Eingang in den vorliegenden Berichtsentwurf finden.

 

Dies gilt aber auch im Hinblick auf eine differenzierte Darstellung des Reichtums in Deutschland. Auch hier lassen sich nach Auffassung des SoVD nach wie vor Defizite erkennen, die offensichtlich darauf zurückzuführen sind, dass Reichtumsanalysen vor dem 1. Armuts- und Reichtumsbericht nicht im Focus der Armutsforschung lagen. Die Bemühungen der Bundesregierung, auch den Reichtum verstärkt in den Mittelpunkt der Berichterstattung zu stellen, werden seitens des SoVD nachdrücklich unterstützt.

 

a) Einkommensverteilung

 

Der SoVD befürwortet die im Berichtsentwurf gewählte Definition der Armutsrisikoquote. Sie ist definiert als Anteil der Personen, in Haushalten, deren "bedarfsgewichtetes Nettoäquivalenzeinkommen" weniger als 60 % des Mittelwerts (Median) aller Haushalte beträgt. Diese Definition ist nach Auffassung des SoVD gerade im Hinblick auf die gestiegene und im Berichtsentwurf konstatierte Spreizung der Einkommensverteilung seit 1998 sachgerecht.

 

Die so errechnete Armutsrisikogrenze wird im Berichtsentwurf mit 938 ? beziffert. Dies ist aus Sicht des SoVD äußerst beunruhigend, da das tatsächliche Einkommen insbesondere bedürftiger Menschen, wie beispielsweise Arbeitslosengeld II-, Sozialhilfe- und Grundsicherungsempfänger, erheblich unter diesem Wert liegt. Dies macht den Unterschied zwischen der Armutsrisikogrenze und dem sozio-kulturellen Existenzminimum, das unseren sozialen Fürsorgesystemen zugrunde liegt, in besonderer Weise deutlich.

 

Vor diesem Hintergrund sollte nach Auffassung des SoVD der Unterschied zwischen der Armutsrisikogrenze und dem sozio-kulturellen Existenzminimum stärker herausgestellt werden. Zwar wird im Analyseteil des Berichts (Teil A) auf diesen Unterschied hingewiesen. Er wird jedoch im Bericht nicht konsequent durchgehalten, da insbesondere im Maßnahmenteil (Teil B) die Sozialhilfe und die anderen sozialen Fürsorgesysteme als Mittel der "zielgenauen Armutsbekämpfung" bezeichnet werden. Angesichts der im Bericht bezifferten Armutsrisikogrenze von 938 ? und dem Leistungsniveau der sozialen Fürsorgesysteme, können diese allenfalls eine Linderung der Armut bewirken.

 

Beunruhigend ist aus Sicht des SoVD weiterhin, dass sich der kontinuierliche Anstieg der Armutsrisikoquoten seit 1998 fortgesetzt hat. Trotz der Transferzahlungen unserer sozialen Sicherungssysteme ist die Armutsrisikoquote von 12,1 % im Jahr 1998 auf 13,5 % im Jahr 2003 gestiegen. Der in diesem Zusammenhang festgestellte gegenläufige Trend bei älteren Menschen (13,3% im Jahr 1998 und 11,4 % im Jahr 2003) ist nach Auffassung des SoVD nur bedingt aussagekräftig.

 

Denn die Einkommenssituation älterer Menschen hängt wesentlich von der Zusammensetzung der Einkommen ab. Personen, die neben einer gesetzlichen Rente über weitere Einkünfte verfügen, dürften in vielen Fällen ein deutlich niedrigeres Armutsrisiko aufweisen als Personen, die nur über eine gesetzliche Rente verfügen. Gleiches dürfte für Personen gelten, die über Einkommen aus anderen Alterssicherungssystemen beziehen. Der SoVD empfiehlt daher, die Armutsrisikoquoten älterer Menschen stärker zu differenzieren, um kein falsches Bild über die Einkommenssituation älterer Menschen entstehen zu lassen und dem Vorurteil der "reichen Rentnergeneration" weiter Nahrung zu geben.

 

Bedingt aussagekräftig sind aus Sicht des SoVD auch die Darstellungen des Berichtsentwurfs über hohe Einkommen. Die im Analyseteil (Teil A) verwandten Daten reichen nur bis zum Jahr 1998 und stellen einen wachsenden Anteil der Personen mit hohen Einkommen bis zu diesem Jahr fest. Die Entwicklung der Höhe der Einkommen wird hingegen nicht eingehend analysiert. Gleiches gilt für die Entwicklung des Einkommensreichtums nach 1998. Nach Auffassung des SoVD lassen sich hier immer noch Defizite in der Reichtumsforschung feststellen. Diese ist jedoch unverzichtbar, um der Politik weitere Verteilungsspielräume aufzuzeigen.

 

b) Vermögensverteilung

 

Aus Sicht des SoVD sind die Darstellungen der Vermögensverteilung und der Überschuldung privater Haushalte im Analyseteil (Teil A) von zentraler Bedeutung. Die ungleiche Vermögensverteilung, die bereits im 1. Armuts- und Reichtumsbericht festgestellt wurde, hat sich offensichtlich verschärft. Während die Haushalte in der unteren Hälfte der Verteilung nur über etwas weniger als 4 % des gesamten Nettovermögens verfügten, entfallen auf die reichsten 10 % der Haushalte fast die Hälfte des gesamten Nettovermögens in der Bundesrepublik Deutschland. Der Anteil der reichsten 10 % der Haushalte ist gegenüber 1998 um gut zwei Prozent gestiegen. Nach Auffassung des SoVD müssen die Ursachen für diese Entwicklung stärker herausgestellt werden, um auch hier neue Verteilungsspielräume aufzuzeigen.

 

Demgegenüber hat sich die Gesamtzahl der überschuldeten Haushalte zwischen 1999 und 2002 um 13 % erhöht. Hauptauslöser für den Wechsel von der Verschuldung in die Überschuldung waren unter anderem Arbeitslosigkeit und dauerhafte Niedrigeinkommen. Diese Feststellungen machen nach Auffassung des SoVD eine eingehende Analyse der Lebenssituation der Bezieher von Niedrigeinkommen, prekären Löhnen und der so genannten working-poor notwendig. Dies gilt umso mehr als nach Inkrafttreten der vier Gesetze für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt ("Hartz-Gesetze") nach Einschätzung des SoVD mit einer wachsenden Zahl von Niedrigeinkommensbeziehern zu rechnen ist.

 

c) Sozialhilfe

 

Im Kapitel "Sozialhilfe in Deutschland" (Teil A, II.) wird die unklare Trennung zwischen Analyseteil (Teil A) und Maßnahmenteil (Teil B) nach Auffassung des SoVD besonders deutlich. Dies gilt insbesondere für die Darstellungen der zum 1. Januar dieses Jahres in Kraft getretenen Zusammenlegung von Sozial- und Arbeitslosenhilfe für erwerbsfähige Hilfebedürftige (SGB II) und die Einordnung des Sozialhilferechts in das Sozialgesetzbuch (SGB XII). Da die Umsetzung und Auswirkungen dieser Neuregelung auf die Lebenssituation der Hilfebedürftigen noch nicht analysiert werden konnten, sollte auf diese Darstellungen verzichtet werden.

 

Ebenfalls unklar bleibt in diesem Kapitel die Trennung zwischen der im Bericht definierten Armutsrisikogrenze und dem soziokulturellen Existenzminimum, das durch die sozialen Fürsorgesysteme sichergestellt werden soll. Der im Kapitel "Einkommensverteilung" aus Sicht des SoVD richtigerweise herausgestellte Unterschied zwischen beiden Begriffen sollte auch im Kapitel "Sozialhilfe in Deutschland" konsequent fortgesetzt werden. Da das Leistungsniveau der Sozialhilfe und der anderen sozialen Fürsorgesysteme deutlich unter der Armutsrisikogrenze von 938 ?, sollte von einer Verwendung des Begriffs "Armutsbekämpfung" abgesehen werden.

 

Augenfällig ist aus Sicht des SoVD weiterhin, dass sich das Kapitel "Sozialhilfe in Deutschland" sehr ausführlich mit dem Umfang, der Struktur und den Ursachen des Sozialhilfebezugs beschäftigt, wohingegen eine nähere Untersuchung der Höhe des sozio-kulturellen Existenzminimums fehlt. Eine solche Untersuchung ist jedoch unverzichtbar, da bezweifelt werden muss, dass die Leistungshöhe unserer sozialen Fürsorgesysteme zur Absicherung des sozio-kulturellen Existenzminimums ausreicht.

 

Dies gilt insbesondere für die Höhe der seit dem 1. Januar 2005 geltenden Regelleistung nach dem SGB II bzw. dem SGB XII, die auch nach Auffassung des SoVD nicht ausreicht, um das sozio-kulturelle Existenzminimum abzusichern. Der SoVD empfiehlt daher dringend, eine ausführliche Analyse der Höhe der geltenden Regelleistungen nach dem SGB II und dem SGB XII sowie eine Analyse über die Auswirkungen der Pauschalierung von einmaligen Leistungen in das Kapitel "Sozialhilfe in Deutschland" zu integrieren. Zu prüfen ist aus Sicht des SoVD auch, inwieweit die Lebensverhältnisse in Ost- und Westdeutschland noch ein unterschiedliches Leistungsniveau der sozialen Fürsorgesysteme rechtfertigen.

 

Soweit in dem Berichtsentwurf ein unterdurchschnittliches Sozialhilferisiko älterer Menschen feststellt, wird außer Acht gelassen, dass das hier verwandte Datenmaterial aus dem Jahr 2002 stammt. Ein möglicher überdurchschnittlicher Anstieg hilfebedürftiger älterer Menschen durch die Einführung der bedarfsorientierten Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung zum 1. Januar 2003 wird somit außer Betracht gelassen. Die Entwicklung der Quote von älteren Beziehern sozialer Fürsorgeleistungen wird bedauerlicherweise auch in dem Kapitel "Grundsicherung" (Teil A, II.4.) nicht untersucht. Vielmehr beschränkt sich dieses Kapitel auf die Beschreibung des Forschungsprojektes "Begleitende Untersuchung zur Einführung und Umsetzung der bedarfsorientierten Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung", ohne jedoch auf die ersten Zwischenergebnisse einzugehen. Eine fundiertere Darstellung dieses Kapitels ist aus Sicht des SoVD unbedingt erforderlich.

 

Gleiches gilt im Grundsatz für die Aussage in der Zusammenfassung des Kapitels "Sozialhilfe in Deutschland", ältere Menschen seien deutlich unterdurchschnittlich von Sozialhilfe abhängig, was auf die große Verlässlichkeit der Rentenversicherung schließen lasse. Zum einen wird im Bericht lediglich ein unterdurchschnittlicher Sozialhilfebezug bei älteren Menschen bis zur Einführung der bedarfsorientierten Grundsicherung statistisch festgestellt. Eine Analyse des Phänomens der verschämten Altersarmut wird hingegen nicht vorgenommen.

 

Zum anderen hält der SoVD die Aussage für unzulässig, der unterdurchschnittliche Sozialhilfebezug bei älteren Menschen lasse auf die Verlässlichkeit der Rentenversicherung schließen. Der Einfluss der Rentenversicherung auf den Sozialhilfebezug wird im Bericht an keiner Stelle eingehend untersucht und ist daher nicht empirisch belegt. Aussagen über die Verlässlichkeit der Rentenversicherung lassen sich nach Auffassung des SoVD allenfalls treffen, wenn man die Zusammensetzung der Einkünfte älterer Menschen näher analysiert und hierbei auch die zahlreichen Leistungskürzungen im Bereich der gesetzlichen Rentenversicherung in Betracht zieht. Nach Ansicht des SoVD handelt es sich bei dieser Aussage um eine wissenschaftlich nicht belegbare, politische Bewertung, die Zweifel über die Glaubwürdigkeit und die Objektivität der Untersuchungen in diesem Kapitel aufkommen lassen.

 

d) Erwerbstätigkeit und Arbeitsmarkt

 

Auch der SoVD sieht in der Anhebung der Erwerbstätigenquote der älteren Beschäftigten (55 bis unter 65 Jahre) eine erhebliche Herausforderung. Sie ist mit 39,4 % im Jahr 2003 noch weit von dem Lissabonner EU-Ziel von 50 % für das Jahr 2010 entfernt, wie der Bericht richtig feststellt. Vor diesem Hintergrund sollten die Ursachen für die überdurchschnittlich niedrige Erwerbstätigenquote älterer Beschäftigter näher untersucht werden, die nach Einschätzung des SoVD in erheblichem Umfang auch auf die betriebliche Personalpolitik zurückzuführen ist.

 

Im Übrigen ist festzustellen, dass die Darstellung des Kapitels "Erwerbstätigkeit und Arbeitsmarkt" bisweilen optimistischer ausfällt, als es das Datenmaterial zulässt. So erfüllen die Gesamterwerbstätigenquote sowie die Erwerbstätigenquote von Frauen bzw. älteren Beschäftigen die Lissabonner EU-Ziele in absehbarer Zeit noch nicht. Dass sich die Arbeitsmarktlage im Jahr 2005 "deutlich" verbessere, wird aus unserer Sicht ebenfalls nicht fundiert dargelegt.

 

Soweit der Berichtsentwurf einen überdurchschnittlichen Anstieg der Armutsrisikoquote von arbeitslosen Menschen feststellt (33,1 % im Jahr 1998 und 40,9 % im Jahr 2003), muss darauf hingewiesen werden, dass die Auswirkungen der vier Gesetze über moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt (so genannte Hartz-Gesetze) hierbei noch nicht berücksichtigt wurden. Vor diesem Hintergrund sollte nach Auffassung des SoVD auch die Armutsrisikoquote der arbeitslosen Menschen differenzierter betrachtet werden. Dies gilt insbesondere für die ehemaligen Arbeitslosenhilfebezieher, die seit dem 1. Januar 2005 das neue Arbeitslosengeld II beziehen. Hierdurch könnten bei der nächsten Fortschreibung dieses Berichts die Auswirkungen der Abschaffung der Arbeitslosenhilfe und der Einführung des SGB II verdeutlicht werden.

 

In diesem Zusammenhang muss weiterhin festgestellt werden, dass die Auswirkungen von (Langzeit-)Arbeitslosigkeit auf die Alterssicherung der Betroffenen im vorliegenden Berichtsentwurf ebenfalls unberücksichtigt bleiben. Die Versicherung der Arbeitslosengeld II-Bezieher auf 400-?-Basis, die derzeitigen Regelungen über die Anrechnungsfreiheit des Altersvorsorgevermögens sowie die derzeitigen Fördermöglichkeiten für die private Altersvorsorge von Beziehern des Arbeitslosengeldes II dürften angesichts der zahlreichen Kürzungen im Bereich der Rentenversicherung keine lebensstandardsichernde und lohnersetzende Alterssicherung für den betroffenen Personenkreis sicherstellen. Aus Sicht des SoVD ist daher auch infolge der seit vielen Jahren anhaltenden hohen Arbeitslosigkeit mit einer Zementierung von "Armutskarrieren" und einer künftig wachsenden Altersarmut zu rechnen.

 

e) Gesundheit und Pflege

 

Dass Personengruppen mit einem besonderen Armutsrisiko häufiger auch gesundheitliche Probleme haben ist keine neue Erkenntnis, sondern wurde vielmehr bereits im 1. Armuts- und Reichtumsbericht festgestellt. Gleiches gilt grundsätzlich auch für den im Bericht dargelegten Umstand, dass gesundheitlich eingeschränkte und erwerbsgeminderte Arbeitnehmer ein höheres Risiko tragen, entlassen zu werden, überdurchschnittlich lange arbeitslos bleiben und geringere Chancen der beruflichen Wiedereingliederung haben. Insoweit lässt sich feststellen, dass sich an der wechselseitigen Abhängigkeit von Armut und Krankheit nichts verändert hat.

 

Vor diesem Hintergrund sollte die Analyse auf die Frage konzentriert werden, ob und gegebenenfalls wie stark sich die wechselseitige Abhängigkeit von Armuts- und Krankheitsrisiko seit dem 1. Armuts- und Reichtumsbericht verschärft hat. Hierbei sind die zahlreichen Leistungskürzungen, die das GKV-Modernisierungsgesetz bereits seit seinem Inkrafttreten mit sich gebracht hat zu berücksichtigen. Denn nach dem Statistischen Bundesamt sind die Ausgaben für die Gesundheitspflege im vergangenen Jahr gegenüber dem Jahr 2003 um nahezu 20 % gestiegen, was wesentlich auf die Belastungen der Patientinnen und Patienten durch das GKV-Modernisierungsgesetz zurückzuführen ist. Nach Einschätzungen des SoVD dürfte das Armutsrisiko kranker und chronisch kranker Menschen daher deutlich gestiegen sein.

 

Die Darstellung der sozialen Lage von pflegebedürftigen Menschen und ihren Angehörigen (Teil A, VII.3) beschränkt sich im Wesentlichen auf statistische Erhebungen über die Entwicklung der Empfänger von Hilfe zur Pflege bis zum Jahr 2002. Dass die Zahl der Empfänger von Hilfe zur Pflege in den vergangenen Jahren leicht rückläufig war, lässt jedoch keine Rückschlüsse auf die soziale Lage pflegebedürftiger Menschen zu. Denn zum einen wird dieser leicht rückläufige Trend angesichts einer wachsenden Zahl älterer Menschen nicht hinterfragt. Zu untersuchen wären hier einerseits die Einkommensverhältnisse von pflegebedürftigen Menschen und andererseits die Frage, ob die Anerkennungspraxis Auswirkungen auf die Anzahl der pflegebedürftigen Menschen gehabt hat.

 

Zum anderen kann die soziale Lage pflegebedürftiger Menschen und ihrer Angehörigen nicht allein an den Einkommensverhältnissen oder der Zahl der Empfänger von Hilfe zur Pflege gemessen werden. Die soziale Lage pflegebedürftiger Menschen und ihrer Angehörigen wird vielmehr auch dadurch bestimmt, ob und in welchem Umfang ihnen eine Teilhabe am Leben in unserer Gesellschaft möglich ist. Dies gilt nicht nur für die pflegebedürftigen Menschen, denen auf Grund der immensen Pflegekosten häufig nur ein Taschengeld verbleibt, sondern auch für die pflegenden Angehörigen, denen auf Grund der Pflegeintensität andere Aktivitäten häufig verwehrt sind.

 

f) Lebenslagen behinderter Menschen

 

Der SoVD hat seine Anerkennung für die vielfältigen Bemühungen der Bundesregierung um die gleichberechtigte und selbstbestimmte Teilhabe behinderter Menschen bereits vielfach zum Ausdruck gebracht. Insoweit ist auch zu begrüßen, dass die Lebenslagen behinderter Menschen besondere Berücksichtigung im Entwurf für einen 2. Armuts- und Reichtumsbericht gefunden haben.

 

Gleichwohl muss festgestellt werden, dass der Bericht die zahlreichen Defizite bei der Umsetzung wichtiger Neuregelungen im Bereich der Rehabilitation und der Gleichstellung behinderter Menschen und ihre Auswirkungen auf die Lebenslagen behinderter Menschen außer Betracht lässt. Insoweit wird auf unsere Stellungnahme zu dem ersten Arbeitsentwurf des Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung für den Bericht der Bundesregierung über die Lage behinderte Menschen und die Entwicklung ihrer Teilhabe vom 10. Dezember des vergangenen Jahres Bezug genommen.

 

2. Zu Teil B: Maßnahmen der Bundesregierung

 

Die überwiegend positive und optimistische Darstellung der gesetzgeberischen Maßnahmen der Agenda 2010 werden nach Auffassung des SoVD den vielfältigen und tief greifenden Belastungen, die diese gerade für von Armut bedrohte und betroffene Menschen mit sich bringen, und dem Ziel einer Armuts- und Reichtumsberichterstattung nicht gerecht. Die Agenda 2010 und ihre zahlreichen Leistungskürzungen stellen keineswegs "Maßnahmen zur Armutsbekämpfung" dar, sondern verschärfen die Lebenslagen vieler von Armut bedrohter und betroffener Menschen.

 

Darüber hinaus ist festzustellen, dass viele Maßnahmen der Bundesregierung - insbesondere die Reform der Sozialhilfe (SGB XII) und die Einführung der Grundsicherung für Arbeitsuchende (SGB II) ? bereits im Analyseteil (Teil A) dargestellt werden, ihre Auswirkungen auf die Lebenslagen der Betroffenen indes weitgehend ausgeblendet werden. Der SoVD regt daher an, bereits hier Vorschläge zu unterbreiten, die eine umfassende und offene Evaluation dieser Neuregelungen ermöglichen. So könnte ? ähnlich wie bei der Einführung der bedarfsorientierten Grundsicherung zum 1. Januar 2003 auch ? die Umsetzung und die Auswirkungen des SGB XII und des SGB II wissenschaftlich begleitet werden.

 

a) Maßnahmen zur Einkommensverbesserung

 

Der im Berichtsentwurf dargelegte Anstieg der Armutsrisikoquote von Familien mit Kindern (von 12,6 % im Jahr 1998 auf 13,9 % im Jahr 2003) ist aus Sicht des SoVD äußerst beunruhigend. Als Hauptursachen hierfür werden Arbeitslosigkeit, niedriges Erwerbseinkommen, eine geringe Arbeitsmarktintegration von Müttern sowie Versorgungsdefizite bei der Kinderbetreuung genannt. Der SoVD fordert daher schon seit langem intensivere gesetzgeberische und gesellschaftliche Maßnahmen, die Gleichstellung der Geschlechter, Vereinbarkeit von Familie und Beruf, eine bezahlbare Kinderbetreuung, eine Einschränkung des Niedriglohnsektors und den Grundsatz der Lohngleichheit sicherstellen.

 

Soweit der Berichtsentwurf den zum 1. Januar eingeführten Kinderzuschlag als einkommensverbessernde Maßnahme anführt, muss aus Sicht des SoVD darauf hingewiesen werden, dass dieser viele Familien mit Kindern gegenüber anderen Arbeitslosengeld II-Beziehern in eklatanter Weise schlechter stellt. Da die betroffenen Familien mit Kindern wegen des Kinderzuschlages keinen Anspruch auf Leistungen des Arbeitslosengeldes II haben, werden viele von ihnen gleichzeitig vom Bezug des befristeten Zuschlags und der Rentenversicherungspflicht auf Grundlage von 400 ? ausgeschlossen. Bei einer Familie mit zwei Kindern kann dies im ersten Jahr eine Minderleistung von bis zu 440 ? ausmachen. Der SoVD fordert daher den Kinderzuschlag als "einkommensverbessernde Maßnahme" aus dem Berichtsentwurf zu streichen und gleichzeitig eine Revision der Regelung des § 6a Bundeskindergeldgesetz auf den Weg zu bringen.

 

Mit Entschiedenheit wehrt sich der SoVD gegen die Behauptung, dass sich das Einkommen der älteren Menschen sei seit 1998 positiv entwickelt habe. Zum einen wird im Analyseteil (Teil A) des Berichts lediglich ein unterdurchschnittliches Sozialhilferisiko älterer Menschen festgestellt, das das Inkrafttreten der bedarfsorientierten Grundsicherung im Alter zum 1. Januar 2003 ausblendet und eine differenzierte Untersuchung der Zusammensetzung der Alterseinkünfte vermissen lässt. Soweit zum anderen in erstaunlicher Kontinuität auf das Nettoeinkommen von Rentnerhaushalten verwiesen wird, sind die hier verwandten Daten der Studie "Alterssicherung in Deutschland 1999" nach Auffassung des SoVD überholt.

 

Denn die Studie "Alterssicherung in Deutschland 1999" lässt die zahlreichen Leistungskürzungen im Bereich der gesetzlichen Rentenversicherung seit 1998 außer Betracht. Hierzu gehören insbesondere:

 

? Inflationsanpassung im Jahr 2000,

? Absenkung der Bemessungsgrundlage für die Rentenversicherungsbeiträge von Wehr- und Zivildienstleistenden (1999),

? Absenkung der Bemessungsgrundlage für die Rentenversicherungsbeiträge von Arbeitslosenhilfebeziehern (1999),

? Abschläge für die Inanspruchnahme einer Erwerbsminderungsrente vor dem 63. Lebensjahr (2000),

? Einführung der so genannten modifizierten Bruttolohnanpassung (2001),

? Kürzungen bei den Witwen- und Witwerrenten (2001),

? voller Krankenversicherungsbeitrag auf Betriebsrenten (2003),

? voller Pflegeversicherungsbeitrag auf gesetzliche Renten (2003),

? Aussetzung der Rentenanpassung im Jahr 2004,

? erneute Änderung der Rentenanpassungsformel durch das RV-Nachhaltig-keitsgesetz (2004),

? Wegfall der Bewertung von Schul- und Hochschulausbildung (2004),

? Beitragszuschlag für Kinderlose in der Sozialen Pflegeversicherung (2004),

? zusätzlicher Beitragssatz von 0,9 % in der Krankenversicherung (2004).

 

Angesichts dieser und weiterer Leistungskürzungen in anderen Zweigen unserer sozialen Sicherungssysteme ist die Behauptung, die Einkommen älterer Menschen habe sich positiv entwickelt aus Sicht des SoVD nicht nachvollziehbar. Der SoVD fordert die Bundesregierung daher auf, ein realistischeres Bild über die Einkommensentwicklung älterer Menschen, insbesondere der Rentnerinnen und Rentner, darzustellen und die Auswirkungen der Leistungskürzungen in unseren sozialen Sicherungssystemen seit 1998 auf die Einkommensentwicklung der Rentnerinnen und Rentner zu untersuchen. Ebenso muss aus Sicht des SoVD untersucht werden, inwieweit sich die seit mehr als einen Jahrzehnt anhaltende Massenarbeitslosigkeit und die Leistungskürzungen der Gesetze über moderne Dienstleistungen auf dem Arbeitsmarkt auf die Rentenanwartschaften der betroffenen Menschen auswirken werden und eine künftig wachsende Altersarmut erwarten lassen.

 

Die Einordnung des RV-Nachhaltigkeitsgesetzes in das Kapitel "Maßnahmen zur Einkommensverbesserung" ist aus Sicht des SoVD nicht nur unangebracht, sondern grenzt auch an Zynismus. Denn das RV-Nachhaltigkeitsgesetz wird aller Voraussicht nach in diesem Jahr nicht nur zu einer weiteren Nullrunde für Rentnerinnen und Rentner führen, sondern auch in Zukunft für die heutigen und kommenden Rentnergenerationen erhebliche Leistungskürzungen mit sich bringen. Gleiches gilt für die in diesem Zusammenhang genannte Belastung der Rentnerinnen und Rentner mit dem vollen Pflegeversicherungsbeitrag, die Aussetzung der Rentenanpassung im Jahr 2004 und die Verschiebung des Rentenauszahlungstermins auf das Monatsende. Auch für die versicherungspflichtig Beschäftigten stellen diese Leistungskürzungen keine Maßnahmen zur Einkommensverbesserung daher, da sie die hierdurch entstehende Versorgungslücke durch eine nochmals verstärkte private Altersvorsorge ausgleichen müssen.

 

b) Vermögensaufbau und Überschuldung

 

Die Einordnung der gesetzgeberischen Maßnahmen zur Förderung der privaten und betrieblichen Altersvorsorge in das Kapitel "Vermögensaufbau fördern" ist aus Sicht des SoVD nicht sachgerecht. Denn es handelt sich gerade nicht um einen Vermögensaufbau im klassischen Sinne, da den Betroffenen eine freie Verwendung dieses Vermögens verwehrt ist. Vielmehr handelt sich um Maßnahmen, die dem Ausgleich der Versorgungslücke durch die zahlreichen Leistungskürzungen im Bereich der gesetzlichen Rentenversicherung dienen sollen. Es handelt sich daher systematisch nicht um Maßnahmen des Vermögensaufbaus, sondern um Maßnahmen der Einkommenssicherung im Alter.

 

Unangesprochen bleibt bedauerlicherweise die Tatsache der geringen Inanspruchnahme der so genannten Riester-Förderung durch die versicherungspflichtig Beschäftigten sowie die Tatsache, dass sich zahlreiche "Riester-Sparer" die steuerliche Förderung des Jahres 2003 haben entgehen lassen. Aus Sicht des SoVD sollte eine Untersuchung des Inanspruchnahmeverhaltens der Riester-Förderung in den 2. Armuts- und Reichtumsbericht aufgenommen werden, da zu befürchten ist, dass sich viele Beschäftige eine private Altersvorsorge nicht leisten können.

 

Soweit im Maßnahmeteil (Teil B) festgestellt wird, dass ca. 57 % aller versicherungspflichtig Beschäftigten bis Ende März 2003 Anwartschaften auf eine Betriebsrente erworben hätten, bleibt aus Sicht des SoVD unberücksichtigt, dass im Analyseteil (Teil A) eine ungleiche Verteilung von Ansprüchen der betrieblichen Altersversorgung ? insbesondere zwischen den alten und den neuen Bundesländern ? sowie eine Abhängigkeit von der Höhe der Ansprüche aus der gesetzlichen Rentenversicherung festgestellt wurde. Der SoVD hält eine eingehende Untersuchung dieser Feststellungen für erforderlich, um eine möglicherweise bedarfsgerechtere und zielgenauere Förderung von Personen mit niedrigen Einkommen zu erreichen.

 

c) Reform der Sozialhilfe

 

Soweit die Reform der Sozialhilfe (SGB XII) sowie die Einführung der Grundsicherung für Arbeitsuchende (SGB II) als Maßnahmen zur "zielgenauen Ausrichtung der Armutsbekämpfung" bezeichnet werden, weist der SoVD nochmals auf den Unterschied zwischen der im Berichtsentwurf gewählten Armutsgrenze und dem sozio-kulturellen Existenzminimum hin. Dieser Unterschied, der im Analyseteil (Teil A) zu Recht hervorgehoben wurde, wird im Maßnahmenteil (Teil B) nicht konsequent durchgehalten. Angesichts der Höhe der Leistungen der neuen Sozialhilfe und der neuen Grundsicherung für Arbeitsuchende und angesichts der Pauschalierung einmaliger Leistungen in den beiden neuen sozialen Fürsorgesystemen kann nach Überzeugung des SoVD von "Maßnahmen zur Armutsbekämpfung" keine Rede sein. Die Armut hilfebedürftiger Menschen wird vielmehr verschärft.

 

Dieses wird bei einer näheren Betrachtung der neuen Regelsätze bzw. Regelleistungen in besonderer Weise deutlich. Denn ihnen liegen die Einkommens- und Verbrauchsstichprobe 1998 sowie die Rentenanpassungen seit 1999 zugrunde. Letztere haben aber in den vergangenen Jahren regelmäßig nicht einmal einen Ausgleich für Kaufkraftverluste erreicht. An der Nullrunde im Jahr 2004 wird dies in besonderer Weise deutlich. Die seit dem 1. Januar 2005 geltenden Regelsätze bzw. Regelleistungen stellen daher ? entgegen den Behauptungen im Berichtsentwurf ? das sozio-kulturelle Existenzminimum nicht sicher, sondern unterschreiten dieses deutlich. Der SoVD sieht sich in dieser Auffassung durch eine Studie im Auftrag des DPWV bestätigt und fordert daher eine eingehende Untersuchung der im Berichtsentwurf unterstellten "Bedarfsgerechtigkeit" der Regelsätze bzw. Regelleistungen.

 

Auch die Darstellung des Berichtsentwurfs zur neuen Grundsicherung für Arbeitsuchende fallen nach Auffassung des SoVD zu unkritisch und optimistisch aus. Denn sie bleibt eine Antwort auf die Frage schuldig, welchen Sinn die verschärften Anforderungen an Arbeitsuchende im Hinblick auf die Arbeitsaufnahme machen, wenn die notwendigen Arbeitsplätze hierfür nicht vorhanden sind. Unklar bleibt auch, welche konkreten "Teilhabe- und Verwirklichtungschancen" für den betroffenen Personenkreis bereitgestellt werden sollen. Wenn diese in der Aufnahme einer versicherungspflichtigen und existenzsichernden Beschäftigung auf dem ersten Arbeitsmarkt liegen sollen, muss dies nach Auffassung des SoVD auch Eingang in den 2. Armuts- und Reichtumsbericht finden. Denn es steht zu befürchten, dass gerade die neue Grundsicherung für Arbeitsuchende zu einer Ausdehnung des Niedriglohnsektors und damit zu einer Verschärfung der Einkommensarmut führen wird.

 

Auch das Kapitel "Krankenversicherungsschutz für alle Sozialhilfeempfänger" ist aus Sicht des SoVD zu unkritisch und positiv dargestellt. Gerade das GKV-Modernisierungsgesetz hat für Sozialhilfebezieher erhebliche finanzielle Belastungen mit sich gebracht. Dies gilt nicht nur für die Abschaffung der einkommensbezogenen Härtefallregelung bei den Zuzahlungen und Eigenleistungen, sondern auch für die Ausgliederung der verschreibungsfreien Arzneimittel aus dem Leistungskatalog der gesetzlichen Krankenversicherung. An dieser Stelle sei nochmals darauf hingewiesen, dass das Statistische Bundesamt einen Anstieg der Kosten für die Gesundheitspflege im Jahr 2004 von nahezu 20 % festgestellt hat, der bei der Bemessung der Leistungen der Sozialhilfe und der neuen Grundsicherung für Arbeitsuchende nicht berücksichtigt wurde.

 

d) Familien fördern

 

Soweit das Kapitel "Zielgerichtete Leistungen für Familien" auf die Bemessung der Regelsätze bzw. Regelleistungen sowie auf den Kinderzuschlag Bezug nimmt, wird auf die obigen Ausführungen Bezug genommen. Da insbesondere der Kinderzuschlag sozialpolitischen und verfassungsrechtlichen Bedenken begegnet, sollte auf seine Erwähnung in diesem Bericht verzichtet werden.

 

e) Gesundes Leben

 

Der Analyseteil (Teil A) des Berichtsentwurfs für einen 2. Armuts- und Reichtumsbericht macht deutlich, dass zwischen Armut und Krankheit nach wie vor ein wechselseitiges Abhängigkeitsverhältnis besteht. Vor diesem Hintergrund sind die Ausführungen des Berichtsentwurfs zum GKV-Modernisierungsgesetz in nahezu unerträglicher Weise positiv dargestellt. So grenzt es an Zynismus, wenn in diesem Zusammenhang festgestellt wird, dass das GKV-Modernisierungsgesetz für sozial und finanziell benachteiligte Personenkreise mehr Verlässlichkeit schaffe.

 

Das GKV-Modernisierungsgesetz beinhaltet Eigenbeteiligungen und Leistungsausgrenzungen in nie da gewesenem Umfang und belastet Patientinnen und Patienten hingegen einseitig und in erheblicher Weise. Die Gesamtkosten der gesetzlichen Krankenversicherung werden in zunehmender Weise den Versicherten sowie den Patientinnen und Patienten aufgebürdet, die ursprünglich paritätische Beitragsfinanzierung in zunehmender Weise zu ihren Lasten verschoben. Für sozial und finanziell benachteiligte Personenkreise schafft das GKV-Modernisierungsgesetz damit lediglich Verlässlichkeit dahingehend, dass ihr Armutsrisiko sich weiter verschärft. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf den Wegfall der Härtefallregelung, deren Auswirkungen mit keinem Wort in dem Berichtsentwurf erwähnt werden.

 

Der SoVD fordert daher, den Gesamtbereich des GKV-Modernisierungsgesetzes zu überarbeiten und realitätsnaher darzustellen. Die Wiedereinführung einer Härtefallregelung für sozial benachteiligte Personengruppen ist aus Sicht des SoVD unverzichtbar. Darüber hinaus muss festgestellt werden, dass die strukturellen Elemente des Gesetzes bisher nicht bzw. nicht ausreichend umgesetzt wurden. Dies gilt insbesondere für die Bildung von Gesundheitszentren und auch für Verträge zur ambulanten Versorgung im Krankenhaus.

 

Die hingegen grundsätzlich positiv zu bewertenden Bemühungen der Bundesregierung zur Fortentwicklung der gesetzlichen Krankenversicherung zu einer Bürgerversicherung werden nach Auffassung des SoVD nicht hinreichend dargestellt. Der SoVD regt an, die bereits erarbeiteten Vorschläge der Regierungsfraktionen für die Einführung einer Bürgerversicherung ausführlicher in dem Bericht darzustellen. In diesem Zusammenhang appelliert der SoVD nochmals an die Regierungsfraktionen, die Umsetzung ihrer Vorschläge zur Fortentwicklung der gesetzlichen Krankenversicherung zu einer Bürgerversicherung nicht bis nach der Bundestagswahl 2006 zurückzustellen.

 

Der SoVD befürwortet im Grundsatz den im Berichtsentwurf festgestellten Handlungsbedarf in der sozialen Pflegeversicherung. Dieser ist umso dringlicher, als auch in der Pflege der gesetzgeberische Anspruch und die praktische Wirklichkeit in zahlreichen Bereichen nicht im Einklang stehen. Der Berichtsentwurf geht auf diese Umsetzungsdefizite jedoch nicht hinreichend ein. Vor diesem Hintergrund appelliert der SoVD an die Bundesregierung, auch die notwendige umfassende Reform der sozialen Pflegeversicherung noch in diesem Jahr anzugehen. Der Präsident des SoVD, Adolf Bauer, hat am 30. November des vergangenen Jahres in der Bundespressekonferenz zwölf zentrale Forderungen des SoVD für eine würdevolle Pflege vorgestellt, die als Anlage dieser Stellungnahme beigefügt sind und auf die an dieser Stelle Bezug genommen wird.

 

f) Erfolgreiche Politik für behinderte Menschen fortgesetzt

 

Der SoVD anerkennt die Bemühungen der Bundesregierung um die umfassende Herstellung der gleichberechtigten und selbstbestimmten Teilhabe behinderter Menschen. In der Tat konnten in der Politik für behinderte Menschen der vergangenen Jahre zahlreiche wichtige gesetzliche Neuregelungen erreichen. Dies gilt insbesondere für die Verwirklichung des Sozialgesetzbuchs "Rehabilitation und Teilhabe behinderter Menschen" (SGB IX) und das Behindertengleichstellungsgesetz (BGG).

 

Gleichwohl muss auch hier festgestellt werden, dass der Berichtsentwurf die erheblichen Probleme in vielen Bereichen der Rehabilitation und die vielfältigen Schwierigkeiten bei der Umsetzung dieser wichtigen gesetzlichen Neuregelungen im vorliegenden Berichtsentwurf keine ausreichende Berücksichtigung finden. Dies gilt insbesondere für die bereichsübergreifende Wirksamkeit des SGB IX in der Praxis der Rehabilitationsträger, den Gesamtbereich der Früherkennung und Frühförderung, für den Bereich der ambulanten Rehabilitation sowie für den Bereich der beruflichen Rehabilitation und der Teilhabe behinderter Menschen am Arbeitsleben. Insoweit wird abermals auf unsere Stellungnahme zum ersten Arbeitsentwurf des Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung für den Bericht der Bundesregierung über die Lage behinderter Menschen und die Entwicklung ihrer Teilhabe vom 10. Dezember des vergangenen Jahres Bezug genommen.

 

Abschließend sei darauf hingewiesen, dass sich bei vielen zugelassenen kommunalen Trägern bereits erste Umsetzungsschwierigkeiten im Zusammenhang mit der beruflichen Rehabilitation behinderter erwerbsfähiger Arbeitsuchende andeuten. Viele zugelassene kommunale Träger verfügen derzeit nicht über fachlich kompetente, spezialisierte Mitarbeiter, um die berufliche Rehabilitation behinderter Arbeitsuchender sicherzustellen. Nach Auffassung des SoVD darf der mit der Optionsregelung verfolgte Wettbewerb um alternative Modelle zur Eingliederung von Arbeitsuchenden nicht auf dem Rücken behinderter Menschen ausgetragen werden. Diese Problematik und mögliche Handlungsalternativen sollten daher ebenfalls Eingang in den vorliegenden Bericht finden.

 

II. Schlussbemerkungen

 

Der SoVD anerkennt die Bemühungen der Bundesregierung um die regelmäßige Armuts- und Reichtumsberichterstattung mit dem Ziel, durch detaillierte Analysen der sozialen Lage in Deutschland die notwendige Basis für eine Politik zur Stärkung sozialer Gerechtigkeit und zur Verbesserung gesellschaftlicher Teilhabe zu schaffen. Nachhaltig unterstützt wird, dass hierbei auch der Reichtumsforschung ein wichtiger Stellenwert eingeräumt werden soll.

 

Der vorliegende Entwurf eines 2. Armuts- und Reichtumsberichts beinhaltet nach Auffassung des SoVD eine Fülle von wichtigen Daten und Fakten über die Entwicklung der sozialen Integration in Deutschland. Für eine umfassende Analyse der sozialen Lage in Deutschland lassen sich in dem vorliegenden Berichtsentwurf gleichwohl noch erhebliche Defizite erkennen. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf die Reichtumsforschung, die vor dem 1. Armuts- und Reichtumsbericht nur wenig Aufmerksamkeit erfahren hat.

 

Gleiches gilt nach Auffassung des SoVD für detaillierte Analysen über die Höhe des so genannten sozio-kulturellen Existenzminimums. Der Berichtsentwurf unterstellt, dass die Regelsätze in der Sozialhilfe bzw. der Grundsicherung für Arbeitsuchende das sozio-kulturelle Existenzminimum abdecken, ohne dies jedoch einer eingehenden Prüfung zu unterziehen. Auch die Darstellungen über die Einkommenssituation älterer Menschen bedürfen nach Auffassung des SoVD einer eingehenden Analyse, da weder die Zusammensetzung der Einkünfte älterer Menschen noch die Auswirkungen der bislang in Kraft getretenen Leistungskürzungen in unseren sozialen Sicherungssystemen beleuchtet werden.

 

Die Darstellungen der Agenda 2010 und ihrer gesetzlichen Neuregelungen sind aus Sicht des SoVD nahezu unerträglich. Die Agenda 2010 hat in fast allen Zweigen unserer sozialen Sicherungssysteme zu Leistungskürzungen in noch nie da gewesenem Umfang geführt. Die im Berichtsentwurf festgestellte zunehmende Spaltung unserer Gesellschaft in Arm und Reich wird durch die immer schärferen Einschnitte der Agenda 2010 in unsere sozialen Sicherungssysteme vorangetrieben. Daher grenzt es an Zynismus, die verfehlte Verteilungspolitik der Agenda 2010 als Maßnahmen "zur Einkommensverbesserung" oder "Armutsbekämpfung" zu rechtfertigen. Eine realitätsnahe Betrachtung dieser Maßnahmen ist im Hinblick auf die Situation der Betroffenen nicht nur angebracht, sondern aus Sicht des SoVD auch unverzichtbar, um der Zielsetzung der Armuts- und Reichtumsberichterstattung gerecht zu werden.

 

Nach der grundsätzlich richtigen Auffassung der Bundesregierung muss diese Berichterstattung dazu dienen, Fehlentwicklungen entgegenzuwirken und eine weitere Spaltung der Gesellschaft zu verhindern. Es darf nicht der Eindruck entstehen, dass diese Zielsetzung im Sinne einer Alibifunktion in das Gegenteil verkehrt wird. Der Bericht muss im Dienste der Solidarität stehen und darf nicht dazu benutzt werden, wachsende Bedarfslagen als Folge politischer Entscheidungen für Sozialabbau zu verschleiern oder zu rechtfertigen.

 

DER BUNDESVORSTAND

Abteilung Sozialpolitik